PPP在解決政府投資項(xiàng)目的資金短缺問(wèn)題和提升投資運(yùn)營(yíng)效率方面的作用日益突出。不過(guò)，當(dāng)前我國(guó)PPP模式仍處于探索之中，項(xiàng)目落地率有待提升，落地速度有待加快；一些項(xiàng)目規(guī)范性不強(qiáng)、創(chuàng)新性較弱等問(wèn)題日益凸顯。同時(shí)，一些“偽PPP”項(xiàng)目也逐漸浮出水面——
在地方財(cái)政收入壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大的背景下，PPP（政府與社會(huì)資本合作）在解決政府投資項(xiàng)目的資金短缺問(wèn)題和提升投資運(yùn)營(yíng)效率方面的作用日益突出，已經(jīng)成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要抓手。
不過(guò)，從工作開(kāi)展情況看，全國(guó)PPP項(xiàng)目落地率仍有待提升，落地速度有待加快；一些項(xiàng)目規(guī)范性不強(qiáng)、創(chuàng)新性較弱等問(wèn)題日益凸顯，一些“偽PPP”項(xiàng)目也逐漸浮出水面。
專(zhuān)家表示，當(dāng)前我國(guó)PPP模式仍處于探索之中，既要加快改革步伐，調(diào)動(dòng)各方參與積極性；也要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，避免“偽PPP”攪局，使PPP在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮更大作用。
PPP項(xiàng)目落地率待提升
不久前，財(cái)政部PPP中心發(fā)布了PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)。報(bào)告顯示，截至今年3月末，按照財(cái)政部相關(guān)要求審核納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，即全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目共計(jì)12287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬(wàn)億元。其中，已簽約落地項(xiàng)目1729個(gè)，投資額2.9萬(wàn)億元，落地率為34.5%；庫(kù)內(nèi)國(guó)家示范項(xiàng)目共計(jì)700個(gè)，累計(jì)投資額1.7萬(wàn)億元。
“總的來(lái)看，PPP項(xiàng)目落地率仍有進(jìn)一步提升空間?！苯煌ㄣy行金融研究中心高級(jí)研究員劉學(xué)智說(shuō)，我國(guó)PPP項(xiàng)目簽約落地進(jìn)展相對(duì)緩慢，部分項(xiàng)目無(wú)人問(wèn)津，根本原因之一在于PPP項(xiàng)目作為一種新模式，仍處于摸索過(guò)程中，亟需找到項(xiàng)目參與各方的利益契合點(diǎn)。
劉學(xué)智進(jìn)一步分析說(shuō)，過(guò)去我國(guó)大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)大多通過(guò)地方政策融資平臺(tái)投資，也有部分項(xiàng)目以項(xiàng)目公司為主體投資建設(shè)?，F(xiàn)在推行的PPP模式則是以公私合營(yíng)的混合所有制公司為主體。在PPP模式框架下，無(wú)論是項(xiàng)目合作關(guān)系、收益盈利模式，還是政府部門(mén)、私人部門(mén)各自扮演的角色，都需要在實(shí)踐中逐步探索。
國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員楊枝煌認(rèn)為，PPP模式尚未建立起高效的市場(chǎng)化委托代理機(jī)制，招投標(biāo)機(jī)制仍然有進(jìn)一步完善的空間；從資金角度看，政府受限于融資平臺(tái)整改和債務(wù)壓力，配套資金未能及時(shí)到位，加上民營(yíng)企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題未能得到有效解決；從金融創(chuàng)新看，PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中仍然缺乏更加有效的投資組合創(chuàng)新產(chǎn)品，影響了投資效率。此外，一些地方的政府部門(mén)在PPP項(xiàng)目推進(jìn)中服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，甚至存在不作為的現(xiàn)象。這些因素都影響了PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施。
中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院客座研究員董希淼表示，當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目主要的問(wèn)題還在于頂層設(shè)計(jì)，目前國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部各有一套PPP項(xiàng)目管理辦法，口徑上并未完全統(tǒng)一。最重要的是，對(duì)社會(huì)資本利益法律保護(hù)的相關(guān)立法仍然有待進(jìn)一步完善，社會(huì)資本積極性亟待激發(fā)。
有關(guān)專(zhuān)家指出，從簽約情況看，PPP項(xiàng)目正處于逐漸發(fā)展完善的進(jìn)程中，項(xiàng)目簽約率由一年以前不足20%，提升到現(xiàn)在接近35%，是一個(gè)明顯的進(jìn)步。
偽PPP現(xiàn)象須治理
目前，許多地方有著巨大的投資需求和沖動(dòng)，但也有很現(xiàn)實(shí)的債務(wù)壓力，從這個(gè)角度看，PPP應(yīng)該成為地方政府解決投資項(xiàng)目資金短缺問(wèn)題的重要途徑。不過(guò)，也有個(gè)別地方過(guò)度依賴(lài)PPP模式，對(duì)定價(jià)機(jī)制、約束性條款等都沒(méi)有談妥的情況下，存在“先項(xiàng)目后立法”現(xiàn)象。
財(cái)政部PPP中心主任焦小平指出，在PPP改革推進(jìn)中，部分地方簡(jiǎn)單地把PPP作為政府一種新的融資手段，政府兜底變相舉債，背離PPP改革初衷，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序，增加了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，危害很大，必須要堅(jiān)決制止。
“一些地方借著這幾年的PPP項(xiàng)目政策大搞投資活動(dòng)，甚至將一些純商業(yè)化項(xiàng)目硬套PPP模式，表現(xiàn)出片面追求投資和GDP增長(zhǎng)的傳統(tǒng)思想沒(méi)有轉(zhuǎn)變?！眲W(xué)智說(shuō)，這種做法不僅不符合政府和社會(huì)資本合作的根本初衷，而且導(dǎo)致大量公共服務(wù)項(xiàng)目難以落實(shí)，影響PPP模式的推廣，甚至出現(xiàn)尋租和違規(guī)行為。在地方融資平臺(tái)清理之后，也有一些地方把PPP模式作為新的融資途徑，通過(guò)開(kāi)展PPP項(xiàng)目實(shí)施變相融資，存在風(fēng)險(xiǎn)。
董希淼也認(rèn)為，隨著地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)被全部或部分納入地方政府債務(wù)中，財(cái)政部對(duì)地方政府的預(yù)算約束也越來(lái)越“硬”，不少地方政府將PPP模式作為替代地方融資平臺(tái)的重要渠道。這可能會(huì)造成一些“假”的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目中，既無(wú)法獲得公私合營(yíng)產(chǎn)生的聚合效應(yīng)，又在事實(shí)上推高了地方政府債務(wù)杠桿，“軟”化了地方預(yù)算約束。
更值得注意的是，目前“偽PPP”現(xiàn)象十分突出。例如，表面看是PPP，其實(shí)只是國(guó)有企業(yè)變相借道進(jìn)入PPP項(xiàng)目；又比如，一些PPP項(xiàng)目中的運(yùn)營(yíng)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)全部由政府承擔(dān)，社會(huì)資本并不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
劉學(xué)智認(rèn)為，“偽PPP”模式簡(jiǎn)單地認(rèn)為PPP是政府新的融資途徑，便把風(fēng)險(xiǎn)幾乎完全留給政府，政府承擔(dān)兜底責(zé)任，項(xiàng)目各方缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。同時(shí)，有的企業(yè)介入PPP項(xiàng)目的目的是為了分一杯羹，或者目標(biāo)并不在項(xiàng)目本身，而是拉攏與政府的關(guān)系，借機(jī)攬接其他項(xiàng)目，根本沒(méi)有樹(shù)立起政府與社會(huì)資本平等的關(guān)系。再次，很多PPP項(xiàng)目是中長(zhǎng)期項(xiàng)目，特別是沒(méi)有固定收入來(lái)源的公共設(shè)施、公益項(xiàng)目，缺乏中長(zhǎng)期合作機(jī)制，對(duì)著眼于短期的企業(yè)來(lái)說(shuō)根本“無(wú)利可圖”，導(dǎo)致大量項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。
恒豐銀行研究院宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究中心負(fù)責(zé)人蔡浩表示，“偽PPP”將會(huì)掩蓋地方政府的真實(shí)債務(wù)水平，使地方財(cái)政預(yù)算約束無(wú)法真正硬起來(lái)。因此，要防范“偽PPP”現(xiàn)象，關(guān)鍵要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，由中央建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制，明確社會(huì)資本范疇。
楊枝煌表示，“偽PPP”容易造成PPP項(xiàng)目泛濫低效，形成半拉子工程、豆腐渣工程和爛尾樓，最終拖累經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。防范“偽PPP”,關(guān)鍵要做好監(jiān)督評(píng)估，既監(jiān)督PPP項(xiàng)目的招標(biāo)，讓好項(xiàng)目有好操盤(pán)手，也要監(jiān)督好PPP項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)，做好事后評(píng)估工作。
讓PPP模式更好發(fā)揮作用
經(jīng)過(guò)3年多來(lái)的探索，我國(guó)PPP“五位一體”的制度體系已經(jīng)初步建立；統(tǒng)一的PPP大市場(chǎng)格局初步形成；改革綜合牽引作用顯現(xiàn)。PPP改革在全面深化改革中發(fā)揮了先行先試的作用，促進(jìn)了行政體制改革、財(cái)政體制改革和投融資體制改革。我國(guó)也已經(jīng)成為世界最大的區(qū)域PPP市場(chǎng)。
“PPP模式應(yīng)用范圍廣泛，突破了民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的多種限制，未來(lái)發(fā)展前景很好。不過(guò)，由于目前仍處于推廣探索階段，還有大量工作需要完成。”劉學(xué)智說(shuō)。
劉學(xué)智建議，一是要加強(qiáng)統(tǒng)一各方思想認(rèn)識(shí)，正確實(shí)施PPP項(xiàng)目，避免“偽PPP”現(xiàn)象。二是要完善制度體系建設(shè)，在基礎(chǔ)性的PPP制度框架上，通過(guò)探索實(shí)踐不斷修繕相關(guān)法律法規(guī)，完善稅收、土地、價(jià)格、融資等相關(guān)配套制度和政策。三是探索建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)制定政府與企業(yè)合理的權(quán)責(zé)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)投資風(fēng)險(xiǎn)和盈利分配的平衡。四是針對(duì)大量短期缺乏盈利收入的公共設(shè)施、公益項(xiàng)目，通過(guò)仔細(xì)測(cè)算和分析，可以設(shè)定政府回購(gòu)年限和價(jià)格，提升社會(huì)資本積極性。五是加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍建設(shè)，PPP作為新的項(xiàng)目模式，需要復(fù)雜的法律、財(cái)務(wù)、金融等方面專(zhuān)業(yè)知識(shí)，需要專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍提供技術(shù)指導(dǎo)和政策支持等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)。
董希淼指出，要想讓PPP模式的本來(lái)意義真正在我國(guó)發(fā)揮作用，必須完善頂層設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)一的法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制并嚴(yán)格執(zhí)行，樹(shù)立地方政府的PPP項(xiàng)目合法合規(guī)意識(shí)。同時(shí)，相關(guān)部委應(yīng)將PPP項(xiàng)目納入審計(jì)范圍，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲措施，避免地方政府將PPP項(xiàng)目作為地方融資平臺(tái)的替代，加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
楊枝煌建議,開(kāi)展PPP關(guān)鍵要找準(zhǔn)領(lǐng)域，在基礎(chǔ)設(shè)施、新興產(chǎn)業(yè)、軍民融合等資本密集型領(lǐng)域做好規(guī)劃。同時(shí)，要加快完善制度體系，加快立法，明確規(guī)則，繼續(xù)加大“放管服”力度，優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境。
